ภาคภูมิ แสงกนกกุล
รัฐสวัสดิการได้เป็นหัวข้อประเด็นหลักในการเคลื่อนไหวทางสังคมไทยในปัจจุบัน พรรคการเมืองหลายพรรคนำประเด็นดังกล่าวพัฒนาเป็นยุทธศาสตร์นโยบายการหาเสียง ในด้านหนึ่งก็มีข้อดีให้นักการเมืองตระหนักรู้ยกระดับความสำคัญของสวัสดิการประชาชนมากขึ้น การแข่งขันทางการเมืองมีแนวโน้มพัฒนานโยบายคุณภาพชีวิตและเกิดนวัตกรรมสังคมใหม่ๆ
อย่างไรก็ตามสังคมไทยเป็นพหุสังคมวัฒนธรรมที่ประกอบด้วยคนหลากหลายวัฒนธรรม หลากหลายเชื้อชาติและความเชื่อความคิด มโนทัศน์จินตนาการด้านรัฐสวัสดิการ หรือความต้องการขั้นพื้นฐาน ความจำเป็นของแต่ละคนจึงแตกต่างกระซ่านเซ็นไปในหลายรูปแบบ ความเข้าใจของ “รัฐสวัสดิการ” ของแต่ละคนก็มีความแตกต่างกันไป และนำไปสู่ข้อถกเถียงสาธารณะในรูปแบบรัฐสวัสดิการไทยที่ใฝ่ฝันร่วมกัน
บทความนี้จึงขอนำผู้อ่านทุกท่านร่วมทำความเข้าใจร่วมกันของรัฐสวัสดิการ และจุดประสงค์ของรัฐสวัสดิการ เพื่อเป็นข้อมูลพื้นฐานให้สังคมสามารถนำไปสร้างการอภิปรายหาฉันทามติร่วมกัน
ความหมายของรัฐสวัสดิการ
กลุ่มนิยามรัฐสวัสดิการในกลุ่มแรก หมายถึง การที่รัฐจัดหาหรือกระจายในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับสวัสดิการเพื่อแก้ปัญหาสังคมต่างๆ ที่เกิดขึ้น หรือระบบที่อนุญาตให้รัฐเข้ามากระจายสวัสดิการต่างๆ เช่น บริการสุขภาพ การศึกษา ให้แก่คนที่มีความจำเป็น เป็นต้น
จากนิยามดังกล่าวจึงมุ่งสนใจศึกษาด้าน “นโยบายสาธารณะด้านสวัสดิการที่ผลิตมาจากรัฐ” เป็นหลัก การมุ่งสร้างรัฐสวัสดิการในแนวทางนี้จึงมุ่งเคลื่อนไหวกดดันให้รัฐบาล นักการเมือง ผู้ที่ใช้อำนาจรัฐ เข้ามามีบทบาทในการจัดหาสวัสดิการ มุ่งศึกษากระบวนการผลิตนโยบายสาธารณะที่เริ่มตั้งแต่ขั้นตอนตั้งคำถามว่า 1) อะไรที่ควรเป็นสวัสดิการพื้นฐาน ใครควรเป็นคนได้ประโยชน์และเสียประโยชน์ แนวทางดังกล่าวมีความยุติธรรมหรือไม่ 2) รัฐควรมีบทบาทหรือขอบเขตในการจัดการสวัสดิการนั้นเพียงใด 3) เมื่อแผนนโยบายถูกผลักดันให้กลายเป็นกฎหมายแล้ว จะนำไปสู่การปฎิบัติให้เกิดขึ้นจริงได้อย่างไร 4.) เมื่อมีการปฏิบัติจนเกิดผลลัพธ์ขึ้นมาแล้ว ก็ต้องมีการประเมินนโยบายนั้น เพื่อนำมาปรับปรุงแก้ไขใหม่อีกรอบ
แต่ละขั้นตอนดังกล่าวย่อมมีคนที่เห็นด้วยและเห็นต่าง มีอุปสรรคและปัจจัยสนับสนุน ไปตลอดช่วงกระบวนการผลิตนโยบายสาธารณะ ซึ่งถ้าสังคมไทยใฝ่ฝันเดินตามรัฐสวัสดิการแบบโลกตะวันตกแล้ว ก็ต้องสร้างพื้นที่ในการอภิปรายสาธารณะขึ้นมาเพื่อแลกเปลี่ยนประสบการณ์ มุมมองความเห็นที่แตกต่างกัน ยกตัวอย่างเช่น การยกเลิกหนี้กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) ควรเป็นสวัสดิการขั้นพื้นฐานหรือไม่?
การอภิปรายจึงต้องเริ่มตั้งแต่ตั้งคำถามกับตนเองว่า ข้อเสนอดังกล่าวมาจากความต้องการส่วนตัว ความจำเป็นส่วนตัว หรืออุดมการณ์ส่วนตัวหรือไม่? ถึงแม้ข้อเสนอนั้นๆ ตัวผู้เสนอเองอาจจะไม่ได้เป็นผู้รับผลประโยชน์ของนโยบายก็ไม่ได้หมายความว่ามันเป็นข้อเสนอสาธารณะขึ้นมาทันที การจะเปลี่ยนให้เป็นข้อเสนอสาธารณะได้นั้นต้องผ่านการอภิปรายจากหลากหลายมุมมอง ต้องเปิดใจรับข้อวิจารณ์ของกลุ่มคนที่คัดค้านและเห็นต่าง เพื่อเรียนรู้เงื่อนไขจำกัดจากกลุ่มบุคคลอื่นๆ และหาทางประนีประนอมเพื่อยกระดับประเด็นดังกล่าวกลายเป็นปัญหาสังคมที่มีความสำคัญและทุกคนต้องเข้าร่วมแก้ไข
เมื่อประเด็นดังกล่าวกลายเป็นปัญหาสังคมแล้วจึงต้องมีการออกแบบนโยบายสาธารณะ กำหนดขอบเขตอำนาจของรัฐ และเครื่องมือที่รัฐจะใช้ ทรัพยากรที่รัฐจำเป็นต้องใช้ทั้งในรูปของเงินและทรัพยากรอื่นที่ไม่ใช่เงิน เพื่อนำไปสู่การลงมือปฏิบัติให้เกิดขึ้นจริงในขั้นตอนต่อไป ซึ่งขั้นตอนนี้จะมีข้อจำกัดทางทรัพยากรที่ต้องมาถกเถียงอภิปรายกันอีกครั้ง ต้องใช้ฐานข้อมูล ข้อเท็จจริง ใช้ความชำนาญของผู้ชำนาญการสาขาต่างๆ ที่เกี่ยวข้องเพื่อนำเสนอทางเลือกของนโยบายหลายๆ ชุด ข้อดีและข้อจำกัดของนโยบาย ความจำเป็นเร่งด่วนของนโยบาย (priority) เพื่อให้ผู้มีอำนาจหรือตัวแทนประชาชนเป็นผู้ตัดสินใจอนุมัตินโยบาย
ขั้นตอนต่อไปเป็นการนำแผนที่ร่างในกระดาษให้สัมฤทธิ์ผลเกิดขึ้นมาจริงๆ ต้องอาศัยระบบราชการ และเจ้าหน้าที่เป็นสำคัญในการขับเคลื่อนให้ประชาชนได้รับผลตามที่วางแผนไว้ ซึ่งต้องมีระบบตรวจสอบ ธรรมาภิบาล ความโปร่งใส เพื่อสร้างความมั่นใจให้ประชาชนได้ว่า รัฐมิได้ใช้อำนาจเกินขอบเขต เจ้าหน้าที่มิได้ใช้อำนาจและภาษีของประชาชนผิดวัตถุประสงค์ที่วางไว้
ขั้นตอนสุดท้ายจึงประเมินผลลัพธ์และสรุปประสบการณ์เพื่อนำมาพัฒนาต่อไป เพราะระหว่างทางของการดำเนินนโยบายมักจะมีปัจจัยอื่นๆที่อยู่เหนือการคาดหมาย และไม่ได้ปรากฏไว้ในแผนที่ร่างไว้ ปัจจัยดังกล่าวเป็นได้ทั้งมาจากน้ำมือมนุษย์และปัจจัยจากทางธรรมชาติซึ่งส่งผลทั้งด้านดีและด้านร้ายได้
ความหมายของรัฐสวัสดิการในกลุ่มแรกจึงมีเป้าหมายระยะสั้นที่จะใช้อำนาจรัฐในการกระจายทรัพยากรร่วมกัน และเป็นเป้าหมายหลักของนักการเมืองและพรรคการเมืองที่มีจุดประสงค์ในการเข้ามาบริหารบ้านเมืองภายในรอบระยะเวลาไม่เกิน 4 ปีต่อการเลือกตั้ง
การเปลี่ยนผ่านรัฐสวัสดิการ และการสร้างความสัมพันธ์ขึ้นมาใหม่
นิยามของรัฐสวัสดิการในกลุ่มที่สอง หมายถึง ระบอบรัฐสวัสดิการ (Welfare Regime) รัฐเป็นองคาพยพสถาพรที่สมาชิกทุกคนต้องอาศัยร่วมกัน รัฐเป็นองคาพยพที่ซับซ้อนภายในนั้นประกอบไปด้วยระบบเครือข่ายโยงใยของสถาบันต่างๆ เช่น สถาบันการเมือง เศรษฐกิจ สังคม ครอบครัว ฯลฯ ภายในรัฐนั้นมีคนที่หลากหลายทำกิจกรรมต่างๆ ปฏิสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน
รัฐสวัสดิการในความหมายนี้จึงเป็นการเปลี่ยนผ่านรัฐในรูปแบบเก่าให้กลายเป็นรูปแบบรัฐสวัสดิการ ซึ่งคำว่าเปลี่ยนผ่านหมายถึง ลักษณะรูปแบบรัฐสวัสดิการที่เกิดขึ้นมาใหม่นั้นจะต้องแตกต่างจากรูปแบบรัฐเก่าอย่างสิ้นเชิง รวมถึงการเปลี่ยนผ่านดังกล่าวจะไม่สามารถย้อนกลับไปเป็นดังเดิมได้อีกครั้ง
ตามประวัติศาสตร์ของโลกยุโรป การเปลี่ยนผ่านดังกล่าวมาจากการปฏิเสธรัฐแบบเก่าที่เป็นระบบฟิวดัลศักดินา ระบบทุนนิยมสุดโต่ง (Laissez-faire) รัฐศาสนา ให้กลายเป็นรัฐชาติสมัยใหม่ ระบบทุนนิยมแบบสังคมนิยมประชาธิปไตย รัฐฆราวาส นิติรัฐ และเป็นรัฐที่อาศัยข้อมูลและองค์ความรู้ทางวิทยาศาสตร์ โดยมีเป้าประสงค์เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยในสังคม ทุกคนเป็นเพื่อนร่วมชาติกันถึงแม้ไม่เคยเจอะเจอกัน ให้คนอยู่รวมกันได้ภายใต้กติการที่แน่นอนชัดเจน สภาพแวดล้อมเอื้อให้เกิดการแข่งขันไปพร้อมๆ กับโอบอุ้มช่วยเหลือคนที่พ่ายแพ้ พัฒนาเทคโนโลยีนวัตกรรม พัฒนาการเติบโตทางเศรษฐกิจและคุณภาพชีวิต พร้อมทั้งรับมือความเสี่ยงความผันผวนของโลกไปด้วยกัน
แน่นอนว่าเมื่อเครือข่ายสถาบันในรัฐเปลี่ยนไปแล้วย่อมส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมและความสัมพันธ์ของคนในรัฐตามมา ได้แก่ 1) การเปลี่ยนแปลงของผู้ให้และผู้รับสวัสดิการภายใต้ความเชื่อของศาสนาคริสต์ ที่คริสเตียนมีหน้าที่ช่วยเหลือผู้ยากไร้ลำบาก เป็นความรักโดยปราศจากเงื่อนไขไม่หวังผลตอบแทน ซึ่งลักษณะดังกล่าวเริ่มพบข้อจำกัดเมื่อเข้าสู่ระบบทุนนิยมที่ซับซ้อนมากขึ้น ผู้ให้จะมีสถานะเป็นผู้ให้ตลอดเวลา ส่วนผู้รับจะมีสถานะเป็นผู้รับตลอดชีวิต ความสัมพันธ์ดังกล่าวมิได้ส่งเสริมให้ผู้รับสามารถพัฒนาศักยภาพของตนเองเพื่อหลุดพ้นต่อความยากจนลำบากได้เพื่อกลายเป็นผู้ให้ในอนาคตบ้าง นอกจากนี้ความเชื่อดังกล่าวยังยึดติดเฉพาะกลุ่มที่มีความเชื่อเหมือนกัน แต่อาจสร้างความแปลกแยก ขัดแย้งกับกลุ่มอื่นที่มีความเชื่อศาสนาต่างกันก็ได้ ดังนั้นรัฐสวัสดิการจึงสร้างความสัมพันธ์ใหม่ที่ทุกคนต้องเป็นผู้ให้-ผู้รับพร้อมๆ กัน พลเมืองทำหน้าที่เป็นผู้ให้จ่ายภาษี และเมื่อประสบอุบัติเหตุพบความยากลำบากก็จะได้รับการช่วยเหลือจากสังคม นอกจากนี้รัฐสวัสดิการได้แปรเปลี่ยนข้อผูกมัดทางศีลธรรมของศาสนาคริสต์ที่มีความไม่แน่นอนสูง เพราะขึ้นอยู่กับความสมัครใจของผู้ให้ โดยเปลี่ยนเป็นข้อผูกมัดทางกฎหมายที่มีความแน่นอน ทุกคนมีสิทธิได้รับการช่วยเหลือสังคมภายใต้สิทธิที่กำหนด
2) การเปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์ระหว่างไพร่-เจ้าที่ดินในระบบอุปถัมภ์ฟิวดัลให้กลายเป็นระบบที่พลเมืองทุกคนมีความเท่าเทียมกันช่วยเหลือซึ่งกันและกัน เนื่องจากไพร่ในระบบฟิวดัลมีหน้าที่ให้ผลผลิตโดยตรงกับเจ้าที่ดิน โดยเจ้าที่ดินจะให้การคุ้มครองความปลอดภัย การอนุญาตให้ร่วมทำกิจกรรมสังคมเป็นการตอบแทน ความสัมพันธ์ดังกล่าวจึงเป็นความสัมพันธ์ต่างตอบแทนภายใต้สถานะที่ไม่เท่าเทียมกันโดยที่เจ้าที่ดินมีสถานะเหนือกว่า อีกทั้งเป็นการสร้างความภักดีของไพร่ต่อเจ้าที่ดินซึ่งเป็นลักษณะระบบอุปถัมภ์เชิงบุคคล ลักษณะดังกล่าวไม่เป็นคุณต่อระบบทุนนิยมที่ต้องอาศัยการแข่งขัน การสะสมทุน และแรงจูงใจจากผลประโยชน์ส่วนบุคคล
แต่ทว่าระบบทุนนิยมสุดโต่งก็ส่งผลร้ายกับสังคมโดยรวมเช่นกัน มันได้สร้างความขัดแย้งทางชนชั้นระหว่างกลุ่มชนชั้นแรงงานที่มีปัจจัยการผลิตแรงงาน กับชนชั้นนายทุนที่ครอบครองที่ดินและทุน ซึ่งกลุ่มแรกมีอำนาจต่อรองน้อยกว่ากลุ่มหลัง และมีคุณภาพชีวิตที่โหดร้ายในยุคสมัยยุโรปศตวรรษที่ 17-19
รัฐสวัสดิการจึงมุ่งเปลี่ยนความสัมพันธ์ของพลเมืองในรัฐขึ้นมาใหม่เพื่อสร้างระบบทุนนิยมที่มีหัวใจมากขึ้น ส่งเสริมการแข่งขัน ศักยภาพของบุคคลไปพร้อมๆ กับสังคมที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง รัฐสวัสดิการได้ทำลายระบบอุปถัมภ์ของฟิวดัลที่ไม่เป็นคุณต่อการแข่งขัน ให้กลายเป็นความสัมพันธ์ต่างตอบแทนระหว่างเพื่อนร่วมชาติ กล่าวคือ รัฐสนับสนุนให้ทุกคนทำงานและจ่ายภาษีแก่รัฐแทนที่จ่ายให้เจ้าที่ดิน รัฐในที่นี้ไม่ใช่รัฐบาล มิใช่ตัวบุคคล แต่เป็นองคาพยพที่ประกอบด้วยเพื่อนร่วมชาติ การจ่ายภาษีจึงเป็นการให้แก่เพื่อนร่วมชาติสร้างสายใยใหม่ร่วมกัน ในขณะเดียวกันถ้าเราลำบากเราก็จะได้รับความช่วยเหลือจากภาษีของเพื่อนร่วมชาติ ทุกคนจึงมีสถานะเท่าเทียมกันที่อยากแก้ปัญหาสังคมไปพร้อมๆ กันเพราะปัจเจกชนอยู่คนเดียวไม่ได้ถ้าปราศจากสังคม
3) การเปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์ระหว่างประชาสังคมและรัฐ ภายใต้รัฐสวัสดิการแบบใหม่นั้น ประชาสังคมมิใช่ผู้อยู่ใต้ปกครอง และรัฐคือผู้ปกครอง แต่เปลี่ยนเป็นรูปแบบความสัมพันธ์ต่างตอบแทนที่วางอยู่บนแนวระนาบ ประชาสังคมมอบอำนาจอธิปไตยบางส่วนให้รัฐภายใต้สัญญาประชาคม รัฐจึงเป็นผู้ได้รับมอบอำนาจมาเท่านั้นและมีหน้าที่ภายใต้ข้อจำกัดที่สัญญาประชาคมกำหนดไว้ ประชาชนมีหน้าที่ทำงาน ให้ข้อมูลข่าวสารที่จำเป็น จ่ายภาษีให้กับรัฐ รวมถึงการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล เพื่อให้รัฐตอบแทนในรูปของการประกันความปลอดภัย รักษาระบบนิติรัฐ รักษาระบบกรรมสิทธิ์ จัดหาสวัสดิการให้ประชาชน และแจ้งผลงานของรัฐให้กับประชาชนอย่างโปร่งใส ความภักดีของระบบอุปถัมภ์จึงเปลี่ยนไปกลายเป็นประชาชนเชื่อซึ่งกันและกัน ช่วยเหลือกันและกัน ประชาชนไว้ใจรัฐ และรัฐก็อาศัยประชาชนด้วยเช่นกัน
จุดประสงค์ระยะสั้นหรือระยะยาวอะไรสำคัญกว่ากัน?
เมื่อจุดประสงค์ของรัฐสวัสดิการมีทั้งระยะสั้นและระยะยาวแล้ว อะไรสำคัญกว่ากัน? คำตอบคือ สำคัญทั้งสองกลุ่มจุดประสงค์ การพัฒนาสวัสดิการสังคมที่มาจากนโยบายสาธารณรัฐของรัฐสามารถช่วยชีวิตคนจำนวนมหาศาล ช่วยคนที่มีความจำเป็นที่ยากลำบากได้จริง ถ้ามีกระบวนการพัฒนานโยบายที่วางอยู่บนฐานข้อมูล การวิจัยที่เป็นระบบ และการมีส่วนร่วมของทุกผู้มีผลได้ผลเสีย นอกจากนี้การพัฒนาคุณภาพชีวิตประชาชนที่เป็นแรงงานของชาติแล้วก็สามารถนำไปสู่การเติบโตทางเศรษฐกิจ เปลี่ยนผ่านโครงสร้างทางเศรษฐกิจไปสู่เศรษฐกิจฐานความรู้นวัตกรรมที่มีผลิตภาพสูง
ส่วนการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างระดับมหภาคถึงแม้อาจจะต้องใช้เวลาหลายทศวรรษหรือศตวรรษที่ไม่สามารถสำเร็จในรุ่นใดรุ่นหนึ่ง แต่ก็มีความจำเป็นไม่แพ้กัน คนทุกรุ่นต่างมีหน้าที่ในการค่อยๆ ก่อร่างวางอิฐทีละก้อนแล้วส่งต่อสังคมในอุดมคติและรัฐในอุดมคติให้คนรุ่นต่อๆ ไป เพื่อเปลี่ยนความสัมพันธ์ระหว่างสมาชิกในชาติให้มีความสมานฉันท์กลมเกลียว ร่วมทุกข์ร่วมสุขกัน รู้จักแบ่งปันเสียสละ เป็นผู้รับและผู้ให้ สร้างระเบียบสังคมที่คนที่มีความคิดหลากหลายอาศัยอยู่ร่วมกันได้ ถึงแม้มีความขัดแย้งไม่ตรงกันบ้าง แต่ก็ไม่ใช่นำไปสู่ความรุนแรง สงครามระหว่างกลุ่มการเมือง สงครามระหว่างรุ่น สงครามระหว่างชนชั้น แต่เลือกที่จะรับฟังความคิดต่าง ค่อยๆ ปรับประนีประนอมต่อรองเพื่อหาทางออกร่วมกัน
รัฐสวัสดิการจึงเป็นกระบวนการระยะยาวที่ต้องทำทั้งนโยบายสวัสดิการรัฐที่มีคุณภาพ แก้ปัญหาสังคมที่พวกเราต้องเผชิญร่วมกัน และในด้านหนึ่งก็เปลี่ยนแปลงโครงสร้างสถาบันการเมือง เศรษฐกิจ สังคม ครอบครัว เปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์ระหว่างสมาชิกด้วยกันใหม่ เพื่อรองรับโลกที่เต็มไปด้วยความผันผวนในอนาคต
นโยบายสวัสดิการสังคมนำไปสู่รัฐสวัสดิการสังคมไทย?
รัฐไทยมิใช่รัฐที่ไม่มีสวัสดิการสังคม รัฐไทยพยายามพัฒนาชุดนโยบายสวัสดิการสังคมมาอย่างต่อเนื่องภายใต้ข้อจำกัดของงบประมาณและทรัพยากรต่างๆ รัฐไทยมีนโยบายสวัสดิการที่ประสบความสำเร็จสูง เช่น นโยบายหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าที่สามารถช่วยคนจากการเจ็บป่วย หลีกเลี่ยงการตายจากสาเหตุที่หลีกเลี่ยงได้ ป้องกันมิให้คนยากจนต้องหมดตัวขายวัวควายหรือที่นาเพื่อจ่ายค่ารักษาพยาบาล แน่นอนว่าภายใต้ผลงานดังกล่าวพรรคเพื่อไทยเป็นผู้เล่นสำคัญที่ผลักดันจนประสบความสำเร็จ นอกจากนี้มีผู้ปิดทองหลังพระจำนวนมากที่ไม่อาจกล่าวได้หมด ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการ ผู้ปฏิบัติงานสาธารณสุข คนตัวเล็กตัวน้อย ล้วนเป็นฟันเฟืองที่สำคัญ
อย่างไรก็ตามสิ่งที่สังคมควรมานั่งคิดกันอีกครั้งว่า จะทำอย่างไรให้นโยบายสวัสดิการสังคมที่ประสบความสำเร็จในเป้าหมายระยะสั้นและระยะกลาง จะเปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์ของผู้คนในสังคม จะส่งต่อรูปแบบสังคมในระยะยาวอย่างไร? จะทำอย่างไรให้สวัสดิการสังคมเป็นเครื่องมือกระตุ้นให้สร้างสายสัมพันธ์ของเพื่อนร่วมชาติขึ้นมาใหม่ เปลี่ยนแปลงระบบอุปถัมภ์เชิงบุคคลให้กลายเป็นความเชื่อใจรหว่างเพื่อนร่วมชาติ การร่วมทุกข์ร่วมสุขของเพื่อนร่วมชาติได้
Author
