ปวร เกียรติยุทธชาติ

หลังจากการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 14 พฤษภาคมที่ผ่านมา ซึ่งพรรคก้าวไกลชนะเลือกตั้งเป็นพรรคลำดับที่หนึ่งที่ได้จัดตั้งรัฐบาล และปรากฎชื่อของศิริกัญญา ตันสกุล หัวหน้าทีมเศรษฐกิจของพรรคฯ ในฐานะของผู้ที่คาดว่าจะขึ้นเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังคนต่อไป อย่างไรก็ดี ผลตอบรับกลับกลายเป็นเสียงวิพากษ์วิจารณ์จำนวนมหาศาลที่โหมกระหน่ำใส่ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องวัยวุฒิ คุณวุฒิ ความรู้ความสามารถ ไปจนถึงแนวทางในการดำเนินนโยบาย โดยเฉพาะกับฝั่งตลาดทุนที่ “รับน้อง” ใส่ว่าที่รัฐมนตรีฯ ตั้งแต่วันแรกหลังจากการเลือกตั้ง

ผู้เขียนที่ไม่เคยเห็นรัฐมนตรีฯ ท่านใดกลายเป็น “ตำบลกระสุนตก” ที่ต้องรับข้อวิพากษ์วิจารณ์ตั้งแต่ยังไม่เข้ารับตำแหน่งอย่างเป็นทางการอย่างที่เกิดขึ้นแบบนี้มาก่อน จึงพยายามตั้งข้อสงสัยไว้ว่าเหตุใดว่าที่รัฐมนตรีฯ คลัง จึงกลายเป็น “เป้าซ้อมยิง” ตามหน้าสื่อไม่เว้นแต่ละวัน? จนนำมาสู่สมมติฐานที่ว่า ข้อวิพากษ์วิจารณ์ทั้งหลาย (ที่มากเป็นพิเศษ) มาจากการที่ว่าที่รัฐมนตรีฯ คลังมีคุณสมบัติที่แปลกแยกออกไปจากภาพจำ (stereotype) ที่มีต่อรัฐมนตรีฯ คลังของไทยอยู่สามประการ คือ

1. เป็นรัฐมนตรีฯ หญิงคนแรกของกระทรวง
2. ไม่ได้มีประวัติมาจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับนโยบายเศรษฐกิจ หรือมาจากภาคการเงิน 
3. แนวคิดทางนโยบายห่างจากแนวคิด “กระแสหลัก” ไปอย่างมาก 

ในประเด็นแรก แม้ว่าในอดีตเราจะมีผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่งโดยสถานะแล้วเทียบเท่ารัฐมนตรีฯ คลังที่เป็นสุภาพสตรีมาแล้ว และในขณะนั้นก็ไม่ได้มีเสียงวิพากษ์วิจารณ์หรือแรงต่อต้านปรากฎให้เห็นบนหน้าสื่อมวลชนมากนัก อย่างไรก็ดี ผู้เขียนก็ขอไม่ปฏิเสธสมมติฐานดังกล่าวโดยสิ้นเชิง ว่าข้อกล่าวหาที่เกิดขึ้นทั้งหมดนั้นปราศจากอคติทางเพศเข้ามาเจือปนด้วย และผู้เขียนเห็นว่าก็ยังมีความจำเป็นที่จะต้องมีการถกเถียงในประเด็นนี้ (รวมไปถึงประเด็นว่าด้วยเพศสภาพในแวดวงการเมืองและนโยบาย) กันต่อไป

ขออนุญาตข้ามมาในส่วนของข้อที่สอง ซึ่งการที่จะพิสูจน์ข้อสงสัยนี้ได้ ก่อนอื่นต้องย้อนประวัติศาสตร์ไปดูบรรดารัฐมนตรีฯ ในอดีตเสียก่อนว่า

รัฐมนตรีฯ คลังไทย เป็นใคร มาจากไหน?

จนถึงปัจจุบัน กระทรวงการคลังใช้งานรัฐมนตรีว่าการฯ มาแล้วถึง 54 คน (โดยไม่รวมสมัยที่ยังเป็นเสนาบดีกระทรวงพระคลังฯ) ซึ่งที่มาของรัฐมนตรีฯ ทั้ง 54 คนนี้ สามารถจำแนกออกได้เป็นสามจำพวกหลักๆ ประกอบไปด้วย

พวกที่หนึ่งคือ “ขุนนางนักวิชาการ” หรือเรียกทับศัพท์ว่า “เทคโนแครต”  รัฐมนตรีฯ คลังในประเภทนี้มักเป็นอดีตข้าราชการระดับสูงในส่วนราชการที่มีบทบาทในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจมหภาค คือ สำนักงบประมาณ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (ทั้งสองนี้อยู่ภายใต้การกำกับของกระทรวงการคลัง) สภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และธนาคารแห่งประเทศไทย ข้าราชการระดับสูงเหล่านี้ หลายท่านเป็นนักเรียนทุนรัฐบาล ที่ไต่เต้าขึ้นมาเรื่อยๆ ในองค์กร จนเป็นที่ยอมรับในความเชี่ยวชาญทางเทคนิค ความเข้าใจในกระบวนการจัดทำนโยบายมหภาค และความ “ใสซื่อมือสะอาด” ตลอดการดำรงตำแหน่ง จนได้รับการเทียบเชิญให้นั่งเก้าอี้ควบคุมนโยบายเศรษฐกิจมหภาค ทั้งการเป็นรัฐมนตรีฯ ตัวจริง หรือในบางคราก็ต้องเป็นรัฐมนตรีฯ ขัดตาทัพ ไปพลางๆ ก่อน รัฐมนตรีฯ คลังในจำพวกที่หนึ่งเช่น พระองค์เจ้าวิวัฒนไชย (อดีดผู้ว่าการ ธปท.) บุญมา วงค์สวรรค์ (อดีดปลัดกระทรวงการคลัง) พนัส สิมะเสถียร (อดีดปลัดกระทรวงการคลัง) บดี จุณณานนท์ (อดีด ผอ. สำนักงบประมาณ) หรือรัฐมนตรีฯ คนปัจจุบันอย่างอาคม เติมพิทยาไพสิฐ ก็เคยดำรงตำแหน่งเลขาธิการฯ สภาพัฒน์ฯ มาก่อนเช่นกัน

พวกที่สองคืออดีตนักการเงิน รัฐมนตรีฯ คลังในประเภทนี้ต่างเป็นผู้เชี่ยวชาญทางเศรษฐกิจเช่นเดียวกับบรรดาขุนนางนักวิชาการ แต่ที่แตกต่างกันคือพวกเขาเติบโตมาในภาคเอกชนโดยเฉพาะในภาคการเงิน ซึ่งนโยบายทางเศรษฐกิจต่างส่งผลกระทบต่อธุรกิจและผลกำไรอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ รัฐมนตรีฯ คลังในจำพวกนี้มักมีบทบาทในช่วงที่เศรษฐกิจผันผวน ซึ่งบรรดานักการเงินก็จะอ้างถึงความ “ไม่ได้เรื่อง” ของ บรรดาขุนนางนักวิชาการในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคโดยเฉพาะนโยบายการเงิน และนำมาสู่จุดยืนทางนโยบายที่ตรงข้ามกับบรรดาขุนนางนักวิชาการเสียเป็นส่วนใหญ่ รัฐมนตรีฯ คลังในจำพวกที่สองเช่นบุญชู โรจนเสถียร (อดีดกรรมการผู้จัดการธนาคาร) สมหมาย ฮุนตระกูล (อดีดกรรมการผู้จัดการธนาคาร) ธารินทร์ นิมมานเหมินทร์ (อดีดกรรมการผู้จัดการธนาคาร) ทนง พิทยะ (อดีดกรรมการผู้จัดการธนาคาร) หรือกรณ์ จาติกวณิช (อดีดกรรมการผู้จัดการบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์)

พวกที่สามคือบรรดานักการเมือง โดยมีทั้งนายกรัฐมนตรีที่นั่งเก้าอี้รัฐมนตรีฯ คลังควบไปด้วย อย่าง จอมพล ป. และพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์  นักการเมืองที่ได้รับความไว้วางใจให้นั่งเก้าอี้ขุนคลัง เช่นอดีดนายกฯ บรรหาร ศิลปอาชา เสวตร เปี่ยมพงศ์สานต์ (ส.ส. ระยอง 8 สมัย) หรือประมวล สภาวสุ (ส.ส. อยุธยา 8 สมัย) หรือในยุคหลังๆ ที่เก้าอี้ขุนคลังมักถูกมอบให้กับบรรดา “คนนอก” ที่มีเพดดีกรีทางด้านเศรษฐกิจการเงินการคลัง เช่น สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ (ที่ปรึกษาพรรคด้านเศรษฐกิจ) ฉลองภพ สุสังกร์กาญจน์ (อดีตประธาน TDRI) หรือสุชาติ ธาดาธำรงเวช (ศาสตราจารย์ทางเศรษฐศาสตร์)

นอกจากรัฐมนตรีสามกลุ่มที่ว่า ยังมี รัฐมนตรีฯ คลังที่เป็นสายพันธุ์ลูกผสมระหว่างสามจำพวก เช่นอำนวย วีรวรรณ (อดีตปลัดกระทรวงการคลัง และประธานกรรมการบริหารธนาคาร) หม่อมราชวงศ์ปรีดิยาธร เทวกุล (อดีตรองกรรมการผู้จัดการธนาคาร และผู้ว่าการ ธปท.) หรือกิตติรัตน์ ณ ระนอง (อดีตผู้บริหารบริษัทเอกชน และเลขาธิการ กลต.)

อย่างไรก็ดี ไม่ว่ารัฐมนตรีฯ จะมีที่มาจากแห่งหนตำบลใด ข้อสำคัญอย่างแรกในการนั่งตำแหน่งขุนคลัง คือต้องผ่านการศึกษาด้านเศรษฐศาสตร์มาก่อน ไม่ว่าจะเป็นปริญญาด้านเศรษฐศาสตร์โดยตรง  หรือปริญญาด้านบัญชี บริหารธุรกิจ และการเงิน ซึ่งล้วนมีวิชาเศรษฐศาสตร์เป็นหนึ่งในวิชาบังคับ โดยที่การศึกษาที่ว่า “ควรจะเป็น” การศึกษาตามแบบฉบับเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก (Mainstream Economics) ตามแนวทางแองโกล-อเมริกัน ทั้งนีโอคลาสสิก และนิว-นีโอคลาสสิก ที่ยึดถือการเจริญเติบโตและเสถียรภาพทางเศรษฐกิจเป็นเป้าหมายหลัก และเชื่อว่าเศรษฐกิจจะเติบโตได้ ก็ต่อเมื่อปล่อยให้เอกชนดำเนินกิจกรรมอย่างเสรี และรัฐควรเข้าไปแทรกแซงตลาดให้น้อยที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ ทั้งในรูปของการดำเนินกิจการโดยรัฐเอง การเก็บภาษี หรือการใช้กฎระเบียบในการกำกับดูแล

รัฐมนตรีฯ คลังที่แหกขนบข้างต้นย่อมไม่รอดพ้นไปจากการตั้งแง่ถึงความรู้ความสามารถในการบริหาร เช่น อดีตรัฐมนตรีฯ ประมวล สภาวสุ ที่จบเพียงเตรียมธรรมศาสตร์ฯ (เทียบเท่าก่อนปริญญาตรี) และเปิดบริษัทก่อสร้าง ก่อนมาลงเล่นการเมือง และถูกวิพากษ์วิจารณ์เป็นอย่างมาก ถึงคุณสมบัติเมื่อถูกเลือกให้รับตำแหน่งรัฐมนตรีฯ คลังในสมัยรัฐบาลพลเอกชาติชาย อย่างที่อดีตรัฐมนตรีฯ ได้ให้สัมภาษณ์ไว้ก่อนเสียชีวิตว่า “… ผมเข้ามารับงานทุกคนร้องอี๊… ไม่เอานะ … ไอ้เบื้อกนี่มาจากไหนก็ไม่รู้ … ผมนิ่งตลอด แม้กระทั้งหนังสือพิมพ์บางฉบับสไตร๊ค์ไม่ยอมสัมภาษณ์ผมก็มี” ¹

แต่ถึงกระนั้น เศรษฐกิจไทยในช่วงการบริหารงานของอดีตรัฐมนตรีประมวล ก็ยังคงเติบโตในอัตราที่ไม่ต่ำกว่า 9% ส่วนดัชนีตลาดหลักทรัพย์ก็ปรับตัวจาก 436.55 จุด เป็นถึง 862.75 จุดเมื่อรัฐมนตรีฯ ประมวล พ้นจากตำแหน่ง การต่อต้านด้วยสาเหตุว่าไม่ได้มีประวัติมาจากระบบราชการ หรือแวดวงทางการเงินการคลัง อาจจะพอมีน้ำหนักดังเช่นที่อดีตรัฐมนตรีฯ ประมวลเคยประสบมาก่อน แต่ว่าข้อกล่าวหาว่ารัฐมนตรีฯ ที่ “ไร้หัวนอนปลายเท้า” จะพาให้เศรษฐกิจถดถอยและทำดัชนีตลาดหุ้นจะตกกราวรูด ก็ดูจะเป็นการมองโลกในแง่ร้ายจนเกินไป

ส่วนการที่จะพิสูจน์สมมติฐานในข้อที่ 3  ให้คลายสงสัยโดยสิ้นเชิง จำเป็นเป็นต้องกล่าวถึงอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีฯ คลังเสียก่อน

ภาระหน้าที่ของรัฐมนตรีฯ คลัง ไทย 

ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มาตรา 10 กำหนดให้กระทรวงการคลัง “มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการเงินการคลังแผ่นดิน การประเมินราคาทรัพย์สิน การบริหารพัสดุภาครัฐ กิจการเกี่ยวกับที่ราชพัสดุ ทรัพย์สินของแผ่นดิน ภาษี อากร การรัษฎากร กิจการหารายได้ที่รัฐมีอำนาจ ดำเนินการได้แต่ผู้เดียวตามกฎหมายและไม่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการอื่น การบริหารหนี้สาธารณะ การบริหารและการพัฒนารัฐวิสาหกิจ และหลักทรัพย์ของรัฐ และราชการอื่นตามที่มีกฎหมาย กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของกระทรวงการคลัง หรือส่วนราชการที่สังกัดกระทรวงการคลัง”

ย่อยย่อหน้าข้างบนให้เป็นภาษาที่เข้าใจง่ายก็คือ ภาระหน้าที่ของกระทรวงการคลัง และรัฐมนตรีประจำกระทรวงฯ คือการกำหนดนโยบายการคลัง (Fiscal Policy) เพื่อให้บรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจที่ต้องการ ผ่านการใช้เครื่องมือทางการคลังสามประเภท คือ  1) รายได้ของรัฐ 2) รายจ่ายของรัฐ และ 3) หนี้สาธารณะ ซึ่งทั้งหมดล้วนอยู่ภายใต้การกำกับดูแลขององคาพยพต่างๆ ภายในกระทรวงการคลัง เช่น สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ดูแลเรื่องการจัดทำนโยบาย กรมสรรพากร ดูแลเรื่องภาษีเงินได้ กรมบัญชีกลาง ดูแลด้านการใช้จ่ายภาครัฐ หรือกรมธนารักษ์ ดูแลเรื่องทรัพย์สินในการครอบครองของรัฐ เป็นต้น 

นโยบายการคลังจะส่งผลกับเศรษฐกิจอย่างไรบ้าง?

เพื่อตอบคำถามข้างต้น เราขอพาคุณกลับไปในคลาสเรียนเศรษฐศาสตร์มหภาคพื้นฐาน ว่าวัตถุประสงค์ของการใช้นโยบายการคลัง (Fiscal Policy) ประกอบไปด้วย ²

1) การจัดสรรทรัพยากรทางเศรษฐกิจ (Allocation)

ย้อนกลับไปที่โครงสร้างผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติหรือ GDP ที่เท่ากับผลรวมระหว่างการบริโภค (C) การใช้จ่ายภาคเอกชน (I) การใช้จ่ายภาครัฐ (G) และผลรวมของการส่งออก (X-M) 

จะเห็นได้ว่าเศรษฐกิจสามารถแบ่งออกได้เป็นสองตัวแสดงใหญ่ๆ คือเอกชน (C+I+X-M) และรัฐ (G) ซึ่งกิจกรรมทางเศรษฐกิจของแต่ละฝ่ายจะให้สวัสดิการทางเศรษฐกิจ (economic welfare) ที่ไม่เท่ากันในแต่ละช่วงเวลา และเนื่องจากทรัพยากรทางเศรษฐกิจของประเทศมีจำกัด การใช้ทรัพยากรของภาครัฐ (อย่างการลงทุนในรัฐวิสาหกิจ การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน หรือการเก็บภาษี) ย่อมเบียดขับการใช้ทรัพยากรของภาคเอกชน และในทางกลับกัน การใช้ทรัพยากรของภาคเอกชน ก็ย่อมเบียดขับการใช้ทรัพยากรของภาครัฐด้วยเช่นกัน นำมาซึ่งการที่ไม่ได้รับสวัสดิการทางเศรษฐกิจเต็มเม็ดเต็มหน่วยอย่างที่ควรจะเป็น

หน้าที่ของรัฐในการจัดสรรทรัพยากรจึงเป็นไปเพื่อ 1) ให้เศรษฐกิจมวลรวมได้รับสวัสดิการ (economic welfare) สูงที่สุด และ 2) การจัดสรรสินค้าสาธารณะ (public goods) ของรัฐสามารถได้ทั้งคุณภาพ (quality) และการกระจาย (distribution) 

2) การเติบโตทางเศรษฐกิจ (Growth)

อีกหนึ่งเป้าหมายที่มีความสำคัญไม่แพ้กันคือการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นตัวแปรสำคัญในการเพิ่มรายได้ประชากรต่อหัว (per capita income) และสวัสดิการทางเศรษฐกิจ (economic welfare) ของทั้งประเทศ โดย Solow (1956) เสนอว่า “การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะสั้นสามารถทำได้โดยการเพิ่มการสะสมทุน (capital formation) ผ่านเงินออมและเงินลงทุน (savings and investment) และผลิตภาพแรงงาน (labor productivity) ส่วนการเติบโตในระยะยาวนั้นมาจากการพัฒนาทางเทคโนโลยี (technology advancement)” ³ 

หากพิจารณาถึงการเติบโตของเศรษฐกิจไทยหลังวิกฤตเศรษฐกิจในปี 2540 เป็นต้นมา ผ่านการวัดอัตราผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ หรือ GDP ที่บรรดานักเศรษฐศาสตร์กระแสหลักยอมรับเป็นพื้นฐาน  จะพบว่าเศรษฐกิจไทยเติบโตเฉลี่ยปีละ 3.9% ดังที่แสดงตามแผนภูมิด้านบน อย่างไรก็ดี หากเปรียบเทียบเศรษฐกิจไทยกับค่าเฉลี่ยของกลุ่มประเทศ ASEAN จะพบว่าเศรษฐกิจไทยเติบโตต่ำกว่าค่าเฉลี่ยอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2013 เป็นต้นมา 

3) เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ (Stability)

เป้าหมายที่สามคือการสร้างเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ซึ่งมีความสำคัญทั้งต่อการดำรงชีพของประชาชน และการลงทุนของภาคเอกชน ซึ่งตัวชี้วัดหลักๆ ของเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ประกอบไปด้วยอัตราเงินเฟ้อ อัตราการว่างงาน และอัตราค่าแรง ซึ่งในกรณีของไทยนั้น จะพบว่าอัตราเงินเฟ้อของไทยนั้นแกว่งตัวในช่วงที่ต่ำ อย่างไรก็ดี อัตราค่าแรงขั้นต่ำของไทยก็ปรับตัวเพิ่มขึ้นในช่วงที่ต่ำเช่นเดียวกันตามแผนภูมิที่แสดงด้านล่าง ส่วนอัตราการว่างงานของไทยนั้นถูกกดให้ต่ำกว่า 2% มานานนับทศวรรษ ⁴

4) ส่งเสริมการกระจายรายได้และทรัพย์สิน (Distribution)

นโยบายการคลังสามารถใช้เป็นเครื่องมือเพื่อการจัดสรรปันส่วนใหม่ (redistribuiton) ทั้งรายได้ (income) และทรัพย์สิน (asset) ผ่านการใช้นโยบายการลงทุนภาครัฐและการจัดเก็บภาษีอากร ซึ่งรัฐสามารถเลือกกลุ่มที่ได้ประโยชน์จากนโยบายได้โดยตรง นโยบายการคลังในทางหนึ่งจึงสามารถนำมาใช้เป็นกลไกในการกระจายรายได้และทรัพย์สินเพื่อลดช่องว่างระหว่างชนชั้นได้ ดังที่จะแสดงให้เห็นในแผนภูมิด้านล่าง ที่กลุ่มคน 10% ที่รวยที่สุดถือครองรายได้ประมาณกึ่งหนึ่ง และถือครองทรัพย์สินถึงสามในสี่ ในขณะที่กลุ่มคนที่จนสุด 50% มีรายได้เพียงร้อยละ 14 และถือครองทรัพย์สินไม่ถึง 1.5% นอกจากนี้ นโยบายการคลังยังสามารถเป็นเครื่องมือในการขจัดความยากจน ผ่านการใช้จ่ายภาครัฐที่พุ่งเป้าไปยังผู้ที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ ⁵ ซึ่งปัจจุบันคิดเป็นร้อยละ 10 ของประชากรไทยทั้งหมด

เมื่อบทบาทหน้าที่ของรัฐมนตรีฯ คลัง นั้นเป็นดังที่ได้กล่าวมาข้างต้น คุณศิริกัญญาก็ถือว่าเป็นแคนดิเดตที่ “ควอลิฟาย” สำหรับตำแหน่งเก้าอี้ขุนคลัง เริ่มตั้งแต่การศึกษาด้านเศรษฐศาสตร์ ที่จบการศึกษาถึงระดับปริญญาโท อันถือว่าผ่านมาตรฐานขั้นต่ำที่คนทั่วไปยอมรับได้ ส่วนประสบการณ์ในการทำงาน เริ่มตั้งแต่ก่อนเป็นผู้แทนราษฎร ในฐานะของ “คลังสมอง” (think tank) ที่ทำหน้าที่วิพากษ์วิจารณ์และเสนอทางเลือกเชิงนโยบายฯ ให้กับสังคม ก่อนที่จะเข้ามาดูแลงานนโยบายเศรษฐกิจของพรรคฯ และเมื่อเป็นผู้แทนราษฎรก็มีบทบาททั้งในกรรมาธิการสามัญฯ การพัฒนาเศรษฐกิจ และกรรมาธิการวิสามัญฯ พิจารณาร่าง พรบ. งบประมาณ ซึ่งก็คืองานที่เกี่ยวข้องกับนโยบายการคลังโดยตรง ทั้งการกำหนดทิศทางนโยบายการลงทุนและการจัดทำงบประมาณภาครัฐ  แม้ว่าจะเป็นบทบาทในฝั่งนิติบัญญัติก็ตาม 

ข้อกล่าวหาที่ว่าว่าที่รัฐมนตรีฯ คลังนั้นไม่รู้เรื่องนโยบายฯ แล้วจะพาให้เศรษฐกิจของประเทศหลงทิศหลงทางก็ล้วนเป็นเรื่องเหลวไหล เพราะจากประวัติที่ปรากฎในสื่อสาธารณะ แทบจะกล่าวได้ว่าที่รัฐมนตรีฯ คลังนั้นคลุกคลีกับนโยบายเศรษฐกิจมาตลอดชีวิตการทำงานในฐานะมืออาชีพ และอาจจะเข้าใจถึงกระบวนการและข้อจำกัดในการดำเนินนโยบายในฐานะรัฐมนตรีฯ คลังมากกว่า “ผู้เชี่ยวชาญ” จากภาคการเงินเสียด้วยซ้ำ ⁶

ดังนั้น ข้อวิพากษ์วิจารณ์ที่เกิดขึ้นจึงเริ่มมีความเป็นไปได้ว่าไม่ได้มีจุดเริ่มต้นจากที่มา ความสามารถ หรือคุณสมบัติส่วนตัวอะไรก็ตามแต่ แต่เป็น “รูปร่างหน้าตา” ของตัวนโยบายที่กำลังจะถูกทำคลอดในอนาคต ที่เป็นประเด็นหลักในการวิพากษ์วิจารณ์ แต่ในขณะเดียวกัน ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าภูมิหลัง ที่มา และประสบการณ์ ก็ย่อมส่งผลไม่มากก็น้อยต่อการ “ออกแบบ” นโยบายด้วยเช่นกัน

อย่างที่กล่าวไว้ในช่วงแรกของบทความว่าเศรษฐศาสตร์กระแสหลักนั้นกำหนดให้การเจริญเติบโตและเสถียรภาพทางเศรษฐกิจเป็นเป้าหมายหลักของการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจ

แต่เรื่องที่น่าขันก็คือ นโยบายตามแนวทางดังกล่าวก็ไม่ได้ทำให้เศรษฐกิจไทยเติบโตเทียบเท่ากับประเทศเพื่อนบ้าน ส่วนเสถียรภาพทางเศรษฐกิจก็เกิดขึ้นได้ด้วยการ “ล็อก” อัตราค่าแรงไม่ให้ขยับเขยื้อนไปไหน ที่แย่ไปกว่านั้นคือช่องว่างทางเศรษฐกิจระหว่างคนที่รวยที่สุด กับประชากรอีกครึ่งหนึ่งของประเทศก็ยังคงถ่างกว้างออกไปอย่างต่อเนื่อง

ที่กล่าวมาข้างต้น มิได้จะกล่าวหาว่ารัฐมนตรีฯ คลังก่อนหน้านั้น “ไร้น้ำยา” ในการดำเนินนโยบาย แต่สิ่งที่ต้องการจะสื่อในที่นี้ คือการที่นโยบายการคลังของไทยยังไม่ขยับเขยื้อนออกไปจากแนวทางดั้งเดิม แม้กระทั่งนโยบายจะไม่ทำให้บรรลุเป้าหมายที่ตัวเองได้ตั้งไว้ก็ตาม อาจจะไม่ใช่จากความ “ดื้อดึง” ของบรรดารัฐมนตรีฯ  แต่ส่วนหนึ่งมาจากกรอบความคิดแบบกระแสหลักที่ครอบงำไม่เพียงเฉพาะท่านรัฐมนตรีฯ แต่อาจรวมไปถึงหัวหน้าทีมเศรษฐกิจ ข้าราชการทางด้านการเงินการคลัง ไปจนถึงคนทั่วไป ว่า “เศรษฐกิจที่ดี = เศรษฐกิจที่เติบโต” จนทำให้เรื่องที่สำคัญที่สุดของการทำนโยบายเศรษฐกิจคือการทำให้ GDP เพิ่มสูงขึ้น จึงอาจเป็นแรงกดดันให้กรอบความคิดเชิงนโยบายเปลี่ยนไปจากเดิมไม่ได้แม้แต่น้อย 

การที่ว่าที่รัฐมนตรีฯ พลิกลำดับความสำคัญของการทำนโยบายโดยให้เป้าหมายการกระจายรายได้ขึ้นมามีความสำคัญเป็นอันดับหนึ่ง สำหรับผู้ที่ถูกฝึกมาภายใต้กรอบของเศรษฐศาสตร์กระแสหลักมาทั้งชีวิต ก็ไม่ต่างอะไรกับการตั้งศาลพระภูมิโดยเอาเสาชี้ฟ้า แล้วเอายอดจั่วหลังคาปักลงดิน ซึ่งเป็นเรื่องที่ “ผิดผี” อย่างหาที่สุดไม่ได้ แต่สำหรับนักเศรษฐศาสตร์สายรัฐสวัสดิการ หรือนักเศรษฐศาสตร์การเมืองอย่างข้าพเจ้า ในระบบเศรษฐกิจที่ความเหลื่อมล้ำสูง ค่าแรงต่ำ การแข่งขันต่ำ อย่างเช่นเศรษฐกิจไทยในปัจจุบัน การเปลี่ยนแปลงแนวทางนโยบายคือหนึ่งในแนวทางแก้ไขความผิดปกติเชิงโครงสร้างที่สะสมอย่างยาวนานและส่งผลต่อระบบเศรษฐกิจที่ต้นเหตุ ซึ่งแนวคิดนโยบายที่เป็นอยู่ในปัจจุบันทำได้แค่การ “ปกปิดอาการ” ด้วยการเจริญเติบโตในระยะสั้น แต่ก็ไม่ทำให้หายขาดอย่างถาวร 

ทำไมการเปลี่ยนแปลงแนวนโยบายถึงเรียกเสียงวิจารณ์มากขนาดนี้?

ข้อจำกัดหนึ่งของการกระทำทางเศรษฐกิจ ซึ่งรวมไปถึงการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจด้วย คือ “ไม่มีอะไรได้มาฟรี” การจะทำนโยบายใดๆ ก็ตาม ย่อมมีคนได้ประโยชน์จากนโยบาย ในขณะเดียวกันก็ย่อมมีคนเสียประโยชน์จากนโยบาย ซึ่งผู้ดำเนินนโยบายจะเลือกให้ใครได้ประโยชน์ และเลือกให้ใครต้องเสียประโยชน์นั้น ส่วนหนึ่งก็ขึ้นอยู่กับมุมมองทางความคิดที่ตนเองยืนอยู่ในการกำหนดวิธีพิจารณาต้นทุนและอรรถประโยชน์ (cost-benefit analysis) อย่างนักเศรษฐศาสตร์เสรีนิยมใหม่ที่เชื่อในหลักการ “ไหลรินลงล่าง” (trickle-down effects) ก็อาจจะให้น้ำหนักกับภาคเอกชนขนาดใหญ่ไว้ก่อน ส่วนนักเศรษฐศาสตร์สวัสดิการที่เชื่อในระบบ “ตาข่ายรองรับทางสังคม” (social safety net) ก็อาจเน้นไปที่กลุ่มคนจนและคนชายขอบมากกว่ากลุ่มอื่น ๆ 

ย้อนกลับมานโยบายของว่าที่รัฐมนตรีฯ คลัง ไม่ว่าจะเป็นงบประมาณฐานศูนย์ (zero-based budgeting) ขึ้นค่าแรงขั้นต่ำเป็น 450 บาท ทลายทุนผูกขาด เก็บภาษีความมั่งคั่ง (wealth tax) และภาษีรายได้จากตลาดทุน (capital-gain tax) ซึ่งทั้งหมดนี้ปฏิเสธไม่ได้ว่า ในตอนนี้ ผู้ที่ถูกเลือกให้ได้รับประโยชน์คือแรงงานในภาคการผลิตและบริการที่รายได้จะเพิ่มขึ้นอย่างแน่นอน ส่วนผู้เสียประโยชน์ก็หนีไม่พ้นบรรดานายทุนผูกขาดและภาคการเงินที่กำไรย่อมลดลงทั้งในภาคเศรษฐกิจจริงและภาคการเงิน จึงไม่น่าแปลกใจที่แรงต่อต้านหลักๆ จะมาจากผู้คนในบรรดาตลาดทุน ที่อาจกลายเป็นผู้ที่รับภาระมากที่สุดจากนโยบายฯ หากมีการนำมาใช้จริง ซึ่งพวกเขาเหล่านี้ย่อมมีสิทธิที่จะแสดงความไม่พอใจ และเรียกร้องให้มีการทบทวนหรือแก้ไขในฐานะประชาชนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจากนโยบายโดยตรง อย่างไรก็ดี ตลาดทุนก็ไม่ได้เป็นภาพสะท้อนของบรรดาเศรษฐกิจจริงที่สมมาตร และนักลงทุนก็ไม่ไช่ตัวแสดงเพียงจำพวกเดียวของระบบเศรษฐกิจไทย เพราะตัวแสดงในระบบเศรษฐกิจไทยนั้นไล่เรียงได้ตั้งแต่ลูกหลานชาวนาไปจนอภิอัครมหาเศรษฐี ⁷ และในขณะเดียวกัน ไม่มีทางใดในโลกนี้ที่จะทำให้นโยบายใดนโยบายหนึ่งเป็นที่ถูกใจของคนทุกกลุ่มได้ทั้งหมด 

โดยเฉพาะกับการเปลี่ยนแปลงให้เศรษฐกิจไทยกลายเป็น “เศรษฐกิจเพื่อประโยชน์สาธารณะ” (economy for the common good) ที่หลายครั้งประโยชน์สาธารณะอาจไม่เท่ากับผลประโยชน์ส่วนบุคคลของใครหลายๆ คน โดยเฉพาะกับผลประโยชน์ของผู้ที่มัวแต่ขูดรีดทางเศรษฐกิจโดยไม่สนใจสร้างผลิตภาพหรืออรรถประโยชน์อื่นๆ ให้กับสังคม การพลิกนโยบายแบบกลับหัวอย่างที่จะเกิดขึ้นจึงต้องเผชิญกับแรงเสียดทานมหาศาลที่จำเป็นต้องฝ่าออกไป แต่ถึงกระนั้น บางครั้งผลกระทบที่เกิดขึ้น ก็อาจแฉลบไปโดนประชาชนที่ดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจโดยสุจริต สิ่งที่ผู้ออกแบบนโยบายทำได้คือการพยายามลดจำนวนผู้เสียประโยชน์ให้น้อย และชดเชยให้พวกเขาเท่าที่จะทำได้ แต่ก็ยังคงต้องบรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจที่ต้องการ

ส่วนที่ว่านโยบายของว่าที่รัฐมนตรีฯ จะเปลี่ยนระบบเศรษฐกิจไทยให้เป็นเศรษฐกิจสังคมนิยม คำถามในที่นี้คือมีนโยบายใดที่ไปเพิกถอนกรรมสิทธิส่วนบุคคล (private ownership)  ห้ามมิให้สะสมความมั่งคั่ง (accumulation) หรือระงับยับยั้งไม่ให้มีการแข่งขัน (competition) อันเป็นหลักการพื้นฐานของเศรษฐกิจแบบทุนนิยมหรือไม่? คำตอบคือไม่ใช่ แถมตัวนโยบายเองยังทำตรงกันข้ามคือส่งเสริมการแข่งขันในตลาด กระจายการถือครองทรัพย์สิน และเพิ่มรายได้ให้มีการสะสมทุนได้มากขึ้น ข้อกล่าวหาที่ว่าจึงแสดงให้เห็นว่าผู้วิพากษ์วิจารณ์ไม่ได้เพียงไม่เข้าใจความเป็นไปของโลกที่ทุนนิยมกลายเป็นระบบเศรษฐกิจเดียวที่ยังคง “ใช้การได้” แต่ยังแสดงให้เห็นว่าผู้วิจารณ์ไม่เข้าใจแก่นสารของเศรษฐกิจแบบทุนนิยมแม้แต่น้อย

อาจเป็นรสชาติที่ไม่ค่อยคุ้น แต่คุณกินแล้ววิจารณ์ได้

เรื่องหนึ่งที่ต้องกล่าวไว้ในบทความนี้ คือข้อวิจารณ์ที่เกิดขึ้นทั้งหมดนี้ ต่างเกิดขึ้นในวันที่ว่าที่รัฐมนตรีฯ ยังไม่ได้ทำงานอย่างเป็นทางการแม้แต่วันเดียว (มิหนำซ้ำ ณ วันที่เขียนนี้ก็ยังไม่มีอะไรเป็นหลักประกันว่าศิริกัญญาจะได้เป็นรัฐมนตรีฯ หรือไม่) สิ่งที่ผู้เขียนอยากฝากถึงผู้ที่อ่านมาจนถึงย่อหน้านี้ คือนโยบายเศรษฐกิจฯ ก็เปรียบเสมือนกับอาหารที่มีรสชาติหลากหลายตามผู้ปรุง ซึ่งส่วนใหญ่ในอดีตมักจะเป็นอาหารรสชาติแบบอังกฤษ-อเมริกันที่ทุกคนคุ้นเคยกันดี ทำให้อาหารจานที่กำลังจะเสริฟต่อไปนี้ ซึ่งมีแนวโน้มจะเป็นไปในทางรสชาติยุโรปภาคพื้นทวีป พาหลายคนจินตนาการรสชาติไม่ถูก หรือถึงกับสงสัยว่าอาหารจานนี้จะกินได้หรือไม่ โดยเฉพาะกับบางท่านที่อาจจะไม่ได้เลือกที่จะกินอาหารจานนี้ก็ตั้งแต่แรก

ถึงอย่างไรก็ตาม ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย ที่ประชาชนมีสิทธิเลือกว่าจะกินอาหารจากที่ไหนก็ได้ ประชาชนก็ยังพอกดดันให้พ่อครัวพยายามทำอาหารตามลิ้นของลูกค้าได้ ต่างกับก่อนหน้าที่เราได้กินอาหารจานจืดชืด ไร้คุณค่าทางอาหาร จากพ่อครัวไร้ฝีมือที่วิพากษ์วิจารณ์อะไรไม่ได้ แถมไม่มีร้านอื่นให้เปลี่ยนไปกินมานานหลายปี จนทุกวันนี้ นอกจากประชาชนจะสูญเสียความสามารถในการรับรสไปแล้ว หลายคนเริ่มที่จะเป็นโรคขาดสารอาหาร จนแม่ครัวคนใหม่ต้องทำอาหารจานพิเศษเพื่อช่วยเหลือดูแลให้กลับมาสุขภาพดีดังเดิมอีกครั้ง

สิ่งหนึ่งที่ประชาชนอย่างเราๆ ทำได้ในตอนนี้ คือการวิจารณ์รสชาติอาหารจานที่กำลังจะเสิร์ฟต่อจากนี้ ว่าพอใช้ อร่อยถูกใจ หรือปรุงมาแล้วกินแทบไม่ได้ ถ้าส่วนใหญ่เห็นพ้องต้องกันว่าเมนูนี้คุณภาพดี ชนิดเชลล์ควรมาชิม แม่ช้อยควรมารำ ก็ขอให้รักษาคุณภาพต่อไป แต่ถ้ารสชาติที่ว่ายังไม่ค่อยถูกลิ้น ก็ยังพอเติมพริกเติมเกลือให้จัดจ้านถูกใจคนไทยได้โดยไม่เสียพื้นฐานของมันไป เพราะมิใช่ว่าถ้าเปลี่ยนแปลงแล้วครั้งหนึ่งและจะเปลี่ยนแปลงไปไม่ได้อีก และในบางครั้งก็จำเป็นที่จะต้องมีเปลี่ยนแปลงไปสู่สิ่งใหม่ๆ แนวทางใหม่ๆ เพื่อประโยชน์ของเราๆ ท่านๆ เองด้วยเช่นกัน

แต่ก่อนอื่น ให้แม่ครัวได้ขึ้นหน้าเตามาทำกับข้าวซักทีเถอะครับ เพราะทุกวันนี้พ่อครัวคนเดิมที่ฝีมือไม่ได้ดีเด่อะไรก็ทิ้งกระทะไปแล้ว แถมประชาชนต่างก็หิวกันจนจะรอไม่ไหวอีกด้วย

---

อ้างอิง

1. ชัยพงศ์เกษม, ภ., & ครอบครัวสภาวสุ. (n.d.). ลูกผู้ชายชื่อ– ประมวล สภาวสุ อนุสรณ์งานพระราชทานเพลิงศพนายประมวล สภาวสุ ณ เมรุหลวงหน้าพลับพลาอิสริยาภรณ์ วัดเทพศิรินทราวาส, 3-45.

2. มิ่งมณีนาคิน, ว. (2555). หลักเศรษฐศาสตร์มหภาค (15th ed.). สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 203-204.

3. Solow, R. (1956). ‘A Contribution to the Theory of Economic Growth’. The Quarterly Journal of
Economics 70, no. 1 (1 February 1956): 66–73.

4. อย่างไรก็ดี ตัวเลขดังกล่าวเหมือนจะถูกกดให้ต่ำกว่าความเป็นจริง เนื่องจากเกณฑ์ในการสำรวจการว่างงานของไทย กำหนดไว้ว่า “ผู้มีงานทำ” หมายถึง บุคคลที่มีอายุ 15 ปีขึ้นไป ที่ได้ทำงานตั้งแต่ 1 ชั่วโมงขึ้นไปต่อสัปดาห์ และ “ผู้ว่างงาน” หมายถึง บุคคลที่มีอายุ 15 ปีขึ้นไป ที่ในสัปดาห์การสำรวจภาวะการว่างงานมีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่ง คือ 1) ไม่ได้ทำงานและไม่มีงานประจำ แต่ได้หางาน สมัครงาน หรือรอการบรรจุในระหว่าง 30 วันก่อนวันสัมภาษณ์ หรือ 2) ไม่ได้ทำงานแต่ไม่มีงานประจำ และไม่ได้หางานทำในระหว่าง 30 วันก่อนวันสัมภาษณ์ แต่พร้อมที่จะทำงานในสัปดาห์ของการสำรวจ เท่ากับว่าแรงงานสัญญาจ้างที่ทำงานต่ำกว่า 40 ชั่วโมงต่อสัปดาห์ และแรงงานที่โยกย้ายระหว่างภาคการเกษตรและภาคการผลิตอื่นๆ ตามฤดูกาล จะถูกนับรวมว่า “มีงานทำ” ไปด้วย

5. เกณฑ์ดังกล่าวคือกึ่งหนึ่งของมัธยฐานของรายได้ครัวเรือน ซึ่งเป็นวิธีการวัดความยากจนสัมพัทธ์ (relative poverty) ที่นิยมใช้ในปัจจุบัน

6. ข้อถกเถียงนี้จำเป็นต้องอธิบายถึงความแตกต่างระหว่างนโยบายการเงิน (Monetary Policy) ซึ่งเกี่ยวข้องกับการจัดการปริมาณเงินหมุนเวียน ดอกเบี้ย ค่าเงิน และอัตราเงินเฟ้อ กับนโยบายการคลัง (Fiscal Policy) ที่เกี่ยวข้องกับการใช้จ่ายและการลงทุนภาครัฐ อย่างไรก็ดี ในกรณีของไทย แม้ว่ากระทรวงการคลังจะเกี่ยวข้องกับทั้งนโยบายการเงินและการคลัง แต่อำนาจหน้าที่ในการควบคุมปริมาณเงินหมุนเวียน ดอกเบี้ย ค่าเงิน และอัตราเงินเฟ้อนั้นเป็นของธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่งโดยหลักการแล้วนั้นเป็นอิสระและมีอำนาจตัดสินใจเป็นของตนเอง

7. ข้อเสนอของผู้เขียนคือ หากตลาดทุนสามารถสะท้อนเศรษฐกิจจริงได้อย่างสมมาตร การเจริญเติบโตของตลาดทุนควรเคลื่อนไหวสอดคล้องกับภาคเศรษฐกิจจริง และผลตอบแทนจากการลงทุนในเศรษฐกิจจริงควรเทียบเท่าผลตอบแทนจากการลงทุนในตลาดทุน ซึ่ง Piketty (2014) พิสูจน์แล้วว่าสมมติฐานทั้งสองล้วนไม่เป็นความจริง

กระทรวงการคลัง ตลาดหุ้น ทีมเศรษฐกิจก้าวไกล รมว. คลัง รัฐมนตรีคลัง ศิริกัญญา ตันสกุล เศรษฐกิจไทย