การจัดการน้ำแบบกระจายอำนาจ จะช่วยแก้ปัญหาเรื่องน้ำท่วมได้จริงหรือ?
เมื่อเร็วๆ นี้เกิดเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่หลายจังหวัดในภาคเหนือ และทุกๆครั้งที่บ้านเราเกิดภัยพิบัติน้ำท่วม จะมีคำถามไปที่การจัดการน้ำเสมอว่า ภัยพิบัติที่เกิดขึ้นครั้งนี้หลีกเลี่ยงไม่ได้จริงๆ หรือ? หน่วยงานที่มีส่วนเกี่ยวข้องจัดการได้ดีที่สุดหรือยัง? มีอะไรที่ทำได้ดีกว่านี้อีกไหม? แล้วถ้าจัดการแบบรวมศูนย์ยังเกิดเหตุการณ์แบบนี้ขึ้น การกระจายอำนาจไม่ยิ่งทำให้มันแย่ไปกว่านี้หรือ ? เดี๋ยววันนี้ผมจะลองอธิบายเหตุการณ์น้ำท่วม และมุมมองของผมต่อการจัดการน้ำแบบกระจายอำนาจครับ
เหตุการณ์น้ำท่วมในภาคเหนือปีนี้ (2567) เกิดขึ้นจากอะไรบ้าง ?
ถ้าจะให้สรุปแบบรวบรัด เหตุการณ์น้ำท่วมครั้งนี้เกิดจากปริมาณฝนที่ความเข้มข้นสูงมาก และตกเฉพาะบางพื้นที่ โดยในบางพื้นที่เป็นความเข้มข้นฝนที่รอบปีการเกิดซ้ำ 1000 ปี (หรือมีโอกาสในการเกิด 1/1000 นั่นเอง) แต่ถ้าเทียบปริมาณฝนในภาพรวม ฝนไม่ได้ตกเยอะมากครับ เทียบไม่ได้กับเหตุการณ์น้ำท่วมในปี 54 เลย แต่ปริมาณที่ตกไม่กี่วันนี่แหละครับ มันทำให้เกิดการระบายน้ำไม่ทัน ส่งผลให้เกิดน้ำท่วมฉับพลันครับ พอถึงตรงนี้ปัญหาไม่น่าจะเป็นที่การจัดการเป็นหลักแล้ว ผลกระทบและความรุนแรงของเหตุการณ์หลักๆเลยจึงน่าจะอยู่ที่การเตือนภัย (ถ้าป้องกันไม่ได้ ก็ต้องเตือนภัยรวดเร็ว) ตรงนี้เราจะเริ่มเห็นปัญหาของระบบราชการที่เรามี ใครมีหน้าที่เตือนภัย? กรมอุตุนิยมวิทยา? ปภ.? สสน.? กรมชลประทาน? สทนช.? ท้องถิ่น? ผมเชื่อว่าทุกท่านไม่จำเป็นต้องรู้ตัวย่อก็พอจะเข้าใจบริบทของปัญหานี้ หลังจากนั้นแล้วจะต้องเชื่อหน่วยงานไหนดี ต้องอพยพไหม? จะรุนแรงแค่ไหน? เตือนภัยผ่านช่องทางไหนบ้าง? ประชาชนที่ได้รับผลกระทบมีสัดส่วนเท่าใดที่รู้ล่วงหน้าเพียงพอที่จะอพยพทัน?
ผมเชื่อว่าเหตุการณ์น้ำท่วมครั้งนี้เกิดจากภัยธรรมชาติ แต่ผมคิดว่าเรายังน่าจะลดความเสียหายที่เกิดขึ้นได้อีกมากจากการสื่อสารที่มีประสิทธิภาพระหว่างประชาชนและหน่วยงานภาครัฐ ทั้งนี้ทั้งนั้นผมเชื่อว่า การจัดการน้ำแบบกระจายอำนาจนี่แหละที่จะเข้ามาเชื่อมต่อส่วนที่ขาดหายไประหว่างประชาชนกับหน่วยงานภาครัฐ
การจัดการน้ำแบบกระจายอำนาจคืออะไร และมีข้อดีข้อเสียอย่างไร?
โดยทั่วไปการจัดการน้ำไม่มีหลักการตายตัว จะแตกต่างออกไปตามบริบทของแต่ละประเทศ ประเทศที่มีการกระจายอำนาจจะใช้การจัดการน้ำแบบผสมผสานระหว่างหน่วยงานท้องถิ่น หน่วยงานระดับภูมิภาค และหน่วยงานระดับประเทศ ซึ่งความมีประสิทธิภาพจะขึ้นอยู่กับหลายปัจจัยเช่น โครงสร้างของหน่วยงานรัฐ และความท้าทายทางธรรมชาติที่เกิดขึ้น โดยทั่วไปเราจะแบ่งการจัดการน้ำแบบกระจายอำนาจออกเป็นภาคส่วนดังนี้
- หน่วยงานท้องถิ่น: มีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการจัดการแหล่งน้ำในท้องถิ่นทั้งหมด รวมไปถึงการวางแผน การควบคุม และการส่งน้ำ ซึ่งจะทำให้เกิดการแก้ปัญหาที่เหมาะสมกับบริบทและความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆอย่างเต็มที่
- หน่วยงานส่วนภูมิภาค: ในบริบทของการจัดการน้ำหน่วยงานนี้ควรจะแบ่งส่วนออกเป็นระดับลุ่มน้ำ ซึ่งจะมีหน้าที่หลักในการประสานระหว่างท้องถิ่น สร้างความมั่นใจว่าการบริหารจัดการน้ำนั้นเป็นการบริหารจัดการแบบยั่งยืน และ ทำให้มีการแบ่งปริมาณน้ำระหว่างแต่ละท้องถิ่นอย่างยุติธรรม
- หน่วยงานระดับประเทศ: จะมีหน้าที่สร้างกรอบ แนวปฏิบัติ และเงินทุนสนับสนุนเพื่อสร้างความมั่นใจว่าการจัดการน้ำของท้องถิ่นเป็นไปตามเป้าหมายนโยบายระดับชาติ ซึ่งอาจจะรวมไปถึงการสร้างมาตรฐานด้านคุณภาพน้ำหรือมาตรฐานด้านการจัดการน้ำยามขาดแคลน
- หน่วยงานภาคเอกชน: ความร่วมมือระหว่างภาคเอกชนและสาธารณะในการจัดการน้ำอาจมีประโยชน์ในด้านการเพิ่มเงินลงทุน ความสามารถเฉพาะทาง และการนำเทคโนโลยีมาใช้งาน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในท้องถิ่นที่อาจขาดแคลนบุคลากรที่มีความรู้เฉพาะทางในการจัดการน้ำ
แต่การจัดการน้ำที่เน้นการกระจายอำนาจ มีทั้งข้อดีและข้อเสีย ดังต่อไปนี้
ข้อดี
- การตอบสนองต่อปัญหาได้อย่างรวดเร็ว : หน่วยงานท้องถิ่นสามารถตอบสนองต่อปัญหาในระดับท้องถิ่นได้อย่างรวดเร็ว ฉับไว เช่น ปัญหาการปนเปื้อนของแหล่งน้ำ หรือปัญหาการขาดแคลนน้ำ ทั้งนี้จะตรงกันข้ามกับการจัดการน้ำแบบรวมศูนย์ ซึ่งจะต้องเจอข้อเสียของระบบราชการที่เชื่องช้า
- ปรับตัวต่อบริบทท้องถิ่นได้ง่าย : เนื่องจากสามารถหาวิธีการเฉพาะถิ่นที่เหมาะสมสำหรับประชากรในท้องถิ่นนั้นๆ ซึ่งจะเอื้อต่อการแก้ปัญหาเฉพาะถิ่นไม่ว่าจะเป็นด้านทรัพยากร สังคม และเศรษฐกิจ
- ประชาชนมีส่วนร่วมมากกว่า : หน่วยงานท้องถิ่นมักจะมีความเชื่อมโยงต่อประชาชนในพื้นที่โดยตรง ส่งผลให้สร้างความร่วมมือได้เป็นอย่างดี และมีการสร้างความรู้สึกเป็นเจ้าของของแหล่งน้ำในท้องถิ่น นอกจากนี้ยังเป็นเพิ่มศักยภาพความสามารถของหน่วยงานในท้องถิ่นอีกด้วย
- ส่งเสริมนวัตกรรมและการทดลองใช้ : หน่วยงานและประชาชนในท้องถิ่นสามารถส่งเสริมให้เกิดการสร้างสรรค์นวัตกรรมจากภูมิปัญญาท้องถิ่นและทดลองใช้ในพื้นที่ท้องถิ่นได้ หากนวัตกรรมเหล่านั้นมีประโยชน์ จะทำให้ถูกพัฒนาต่อยอด และนำไปประยุกต์ใช้กับท้องถิ่นอื่นๆ ได้
ข้อเสีย
- ความท้าทายในการควบคุมมาตรฐาน : แต่ละท้องถิ่นอาจจะมีวิธีการบริหารจัดการที่แตกต่างกันจนอาจทำให้มาตรฐานในการบริหารจัดการแหล่งน้ำแตกต่างกันออกไป
- ความเหลื่อมล้ำด้านทรัพยากร และด้านการตอบสนองต่อภัยพิบัติ : ท้องถิ่นที่มีแหล่งเงินทุนหรือทรัพยากรจำกัดอาจประสบปัญหาในการจัดการแหล่งน้ำได้อย่างมีประสิทธิภาพ อาจส่งผลให้เกิดการเหลื่อมล้ำมากขึ้นไปอีก ความเหลื่อมล้ำนี้รวมไปถึงเรื่องของการตอบสนองต่อภัยพิบัติอีกด้วย หน่วยงานท้องถิ่นบางหน่วยงานอาจตอบสนองต่อภัยพิบัติได้ดีกว่าอีกหน่วยงาน
- ความท้าทายในด้านความร่วมมือระหว่างท้องถิ่น : การกระจายอำนาจอาจทำให้เกิดความขัดแย้งระหว่างท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งท้องถิ่นที่ต้องใช้แหล่งน้ำธรรมชาติร่วมกัน
- ข้อจำกัดด้านโครงการขนาดใหญ่ : หน่วยงานท้องถิ่นจะมีข้อจำกัดทั้งด้านทรัพยากรและความเชี่ยวชาญในการทำโครงการขนาดใหญ่ ซึ่งอาจจำเป็นในการแก้ปัญหาเช่นการขาดแคลนน้ำหรือการจัดการน้ำท่วม
ส่วนใหญ่ประเทศที่เน้นการจัดการน้ำแบบรวมศูนย์กลางจะทำในกรณีที่มีความเหลื่อมล้ำทางสังคมระหว่างท้องถิ่นสูง ซึ่งรัฐจำเป็นที่จะต้องเข้ามามีบทบาทสร้างมาตรฐานและป้องกันความเหลื่อมล้ำนั้นๆ นอกจากนี้ยังรวมไปถึงประเทศที่ต้องการโครงสร้างขนาดใหญ่ หรือประเทศที่มีภัยพิบัติเป็นประจำ ส่วนประเทศที่เน้นการจัดการน้ำแบบกระจายอำนาจ จะเป็นประเทศที่มีความหลากหลายทางด้านภูมิประเทศ และด้านภูมิอากาศ ซึ่งต้องการวิธีการจัดการในระดับท้องถิ่น รวมถึงนวัตกรรมและภูมิปัญญาท้องถิ่น การจัดการน้ำแบบกระจายอำนาจจะยิ่งมีประสิทธิภาพสูงหากความต้องการน้ำในแต่ละท้องถิ่นมีความแตกต่างกันออกไป
ทั้งนี้จะเห็นได้ว่าข้อดีข้อเสียของการจัดการน้ำที่เน้นการกระจายอำนาจนั้นสูสีกัน ดังนั้นจึงเป็นที่นิยมในนานาประเทศที่จะใช้การจัดการน้ำแบบกระจายอำนาจเป็นระบบผสม (Hybrid System) ขึ้นอยู่กับว่าต้องการกระจายอำนาจให้หน่วยงานท้องถิ่นมีอำนาจในการจัดการมากน้อยเพียงใด โดยจะพยายามนำข้อดีของการจัดการน้ำแต่ละแบบมาใช้เพื่อลบข้อเสียของอีกแบบ
ตัวอย่างของประเทศที่เน้นการจัดการน้ำแบบการกระจายอำนาจแล้วทำได้ดีได้แก่ ออสเตรเลีย สวิตเซอร์แลนด์ เยอรมนี สเปน ญี่ปุ่น และสหรัฐอเมริกา โดยแต่ละประเทศจะมีกรณีศึกษาที่น่าสนใจ อย่างไรก็ตาม ประเทศเหล่านี้มีจุดร่วมกันคือ เน้นการจัดการน้ำโดยสร้างหน่วยงานกลางระดับลุ่มน้ำ หรือระดับรัฐ และบริหารจัดการร่วมกับท้องถิ่น
กรณีศึกษาที่น่าสนใจสำหรับการกระจายอำนาจคือ การเตือนภัยสึนามิของญี่ปุ่น โดยหน่วยงานส่วนกลางจะทำการติดตั้งเครื่องมือตรวจวัดไว้ตามจุดต่างๆ แต่หน่วยงานท้องถิ่นเป็นผู้ดูแลอุปกรณ์และเข้าถึงข้อมูลสำหรับการเตือนภัย และจะมีหน้าที่ในการเตรียมการและจัดการการอพยพผู้คน
โครงสร้างการจัดการน้ำของหน่วยงานในประเทศไทยในปัจจุบัน
ในปัจจุบันประเทศไทยมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการจัดการน้ำมากกว่า 50 หน่วยงาน จาก 12 กระทรวง โดยหน่วยงานเหล่านี้มีหน้าที่ดูแลทุกด้าน ตั้งแต่ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม มาตรฐานกฎเกณฑ์ อุตุนิยมวิทยา อุทกวิทยา ภัยพิบัติ แผนที่ รวมไปถึงโครงสร้างสาธารณูปโภค และเนื่องจากงบประมาณส่วนใหญ่ของประเทศไทยเป็นแบบรวมศูนย์ ส่งผลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถใช้งบประมาณส่วนใหญ่เพื่อการจัดการน้ำในระดับท้องถิ่นได้ ใช้ได้เองเพียงงบประมาณส่วนน้อย ซึ่งต้องแบ่งใช้กับการจัดการในทุกด้านในท้องถิ่น โดยทั่วไปแล้วหากหน่วยงานท้องถิ่นต้องการใช้งบประมาณในด้านใดๆ ถ้าไม่ทำเรื่องขอไปยังหน่วยงานโดยตรง ก็จะต้องเขียนของบประมาณไปยังส่วนกลางเพื่อรอการอนุมัติ ซึ่งงบประมาณสำหรับการจัดการน้ำในระดับท้องถิ่นก็รวมอยู่ในกลุ่มนี้ด้วย อย่างไรก็ตามเริ่มมีการกระจายอำนาจบางส่วนไปแล้ว เช่น การพัฒนาแหล่งน้ำขนาดต่ำกว่า 2 ล้านลบ.ม. หรือโครงการสูบน้ำเข้าพื้นที่ท้องถิ่น
อย่างไรก็ตาม เหตุผลยอดนิยมที่หน่วยงานรวมศูนย์ไม่ปล่อยให้ท้องถิ่นบริหารจัดการงบประมาณด้วยตนเองคือ เหตุผลด้านความไม่ไว้วางใจทั้งด้านความรู้ความสามารถ และด้านการใช้งบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพ โดยมีตัวอย่างให้เห็นจากการที่อุปกรณ์ได้รับความเสียหายเป็นจำนวนมาก ทั้งนี้ ทางด้านหน่วยงานส่วนท้องถิ่นมักจะให้เหตุผลว่าไม่ได้รับงบประมาณในการบำรุงรักษาที่เพียงพอ แต่แท้จริงแล้วอาจเป็นเพราะโครงสร้างงบประมาณและองค์ความรู้ที่ไม่มีการกระจายออกสู่ท้องถิ่นเพียงพอ
แล้วภาพที่สวยงามควรเป็นอย่างไร?
ดังที่กล่าวไว้ข้างต้นว่าไม่มีระบบใดดีที่สุด แต่ด้วยบริบทของการจัดการน้ำในประเทศไทยในปัจจุบัน การกระจายอำนาจที่มากขึ้นอาจทำได้จากวิธีการต่อไปนี้
- ใช้การกระจายอำนาจเพื่อช่วยเตือนภัย : การเตือนภัยที่เข้าถึงประชาชนได้ดีที่สุดจะเป็นการเตือนภัยโดยหน่วยงานในระดับท้องถิ่นเสมอ ควบคู่ไปกับการปฏิบัติการในขณะที่มีภัย เช่น การอพยพผู้คนอย่างทันท่วงที
- กระจายอำนาจไปยังระดับลุ่มน้ำ : ลุ่มน้ำคือหน่วยที่นิยมใช้กับการจัดการน้ำโดยธรรมชาติ ปัจจุบันเรามีคณะกรรมการลุ่มน้ำที่มีหน้าที่ในการจัดทำแผนด้านต่างๆ และบริหารจัดการน้ำในลุ่มน้ำ แต่ต้องนำเสนอให้ส่วนกลาง (คณะกรรมการทรัพยากรน้ำ) เห็นชอบกับแผนต่างๆ ซึ่งหากมีการกระจายอำนาจมากขึ้น การบริหารจัดการน้ำในระดับลุ่มน้ำควรจะสามารถออกมาตรการและใช้งบประมาณได้โดยตรงโดยไม่ต้องผ่านความเห็นชอบจากส่วนกลาง
- กระจายอำนาจไปสู่หน่วยงานท้องถิ่น : อาจจะจริงที่ในปัจจุบันหน่วยงานระดับท้องถิ่นไม่มีความรู้พอสำหรับการกระจายอำนาจ แต่ไม่ได้หมายความว่าในอนาคตข้างหน้า หน่วยงานท้องถิ่นจะไม่มีวันเข้มแข็งพอ ความรู้ความสามารถ เป็นสิ่งที่รัฐจะต้องช่วยกันผลักดัน โดยอาจเริ่มจากการถ่ายทอดความรู้สร้างความพร้อม ปลดล็อกการใช้งบประมาณให้กับหน่วยงานท้องถิ่นที่มีความพร้อม โดยอาจสร้างระบบใบอนุญาตสำหรับการดำเนินการใดๆ เพื่อสร้างความมั่นใจว่าหน่วยงานท้องถิ่นจะมีความรู้ความสามารถมากเพียงพอ
- เปิดโอกาสให้ภาคเอกชนเข้ามาทำในสิ่งที่หน่วยงานท้องถิ่นทำไม่ได้ : บางครั้งหน่วยงานท้องถิ่นไม่สามารถมุ่งจุดสนใจไปที่หลายเรื่องพร้อมๆกันได้ แต่ต้องการใช้งบประมาณในการบริหารจัดการ การเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนที่มีความรู้ความสามารถมาทำการแก้ปัญหาก็เป็นทางออกที่ดีสำหรับการกระจายอำนาจ อีกทั้งยังส่งเสริมการแข่งขันโดยเสรี แต่อย่างไรก็ตาม รัฐจะต้องมีบทบาทในการกำกับไม่ให้เกิดการสร้างนโยบายในระดับท้องถิ่นที่เอื้อต่อภาคเอกชนมากเกินไป
การกระจายอำนาจอาจเป็นทางออกของการบริหารจัดการน้ำอย่างมีประสิทธิภาพ โดยข้อดีที่เด่นชัดในยามมีภัยพิบัติได้แก่ความรวดเร็วในการตอบสนอง ซึ่งในปัจจุบันหน่วยงานส่วนท้องถิ่นอาจจะยังไม่พร้อมสำหรับการดำเนินการ แต่ไม่ได้หมายความว่าจะไม่มีความพร้อมในอนาคต ในความเห็นส่วนตัวของผมคือ รัฐควรมีนโยบายสำหรับการส่งเสริมความพร้อมให้หน่วยงานระดับท้องถิ่นในอนาคตอย่างเป็นรูปธรรม
Author
